Verdere stappen richting een prestatiebegroting

NOTA AAN HET VOORZITTERSCOLLEGE
///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
///////////////////////////
Referte: VC/16/17.03/DOC019
betreft: Prestatiebegroting
vragen naar: Peter Jan Carlier/Anne Delarue/Katrien Mortelmans
e-mail: peterjan.carlier@kb.vlaanderen.be /
anne.delarue@bz.vlaanderen.be
katrien.mortelmans@wvg.vlaanderen.be
///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////
///////////////////////////
1 SITUERING
1.1 Eerste stappen
Vlaanderen heeft reeds verschillende stappen gezet richting een
prestatiebegroting:




In de jaren 90 werd er gestart met doelmatigheidsanalyses als
beleids- en beheersinstrument. Omwille van verschillende factoren
heeft dit niet geleid tot een Vlaamse prestatiebegroting, maar het
vormde wel de aanzet tot verdere stappen richting een meer
prestatiegerichte begroting.
Tijdens de vorige legislatuur kwam het Rekendecreet tot stand, dat
bepaalt dat de begroting van de ministeries en DAB’s wordt opgedeeld
in begrotingsartikels met elk een doelstellingencode. Recent zijn ook
een aantal entiteiten met rechtspersoonlijkheid gebruik gaan maken
van een begroting met artikelstructuur. De bedoeling is om deze
legislatuur de huidige begrotingsstructuur van de ministeries ook bij
de Vlaamse rechtspersonen ressorterend onder artikel 4§1 van het
Rekendecreet veralgemeend in te voeren.
Op het einde van de vorige legislatuur, werd een koppeling gemaakt
van de inhoudelijke beleidsvelden (zoals vastgelegd in het
Organisatiebesluit) aan de begrotingsprogramma’s, wat het mogelijk
maakt om een consistent kader te behouden over de legislaturen heen.
Bij het begin van de huidige legislatuur ten slotte werden de
richtlijnen in Omzendbrief 11 aangepast om de kloof tussen beleid en
begroting verder te verkleinen.
1.2 Verdere stappen nodig
Ondanks deze inspanningen moeten er nog stappen gezet worden. Het Rekenhof
verklaarde in haar verslag bij de initiële begroting 2014 dat er pas sprake
pagina 1 van 22
kan zijn van een echte prestatiebegroting als ook de beleids- en
beheersdocumenten volgens hetzelfde concept op basis van de beleidsvelden
worden opgebouwd, zodat er een duidelijke aansluiting is tussen beleid en
begroting.
In de beleidsnota van minister Turtelboom, bevoegd voor Financiën en
Begroting worden verdere stappen aangekondigd: “Naar aanleiding van de
begrotingsopmaak 2014 werd er reeds een overkoepelende visie op de
programma- en artikelstructuur uitgewerkt. Het is mijn bedoeling om dit
werk verder te zetten en zo tot een betere afstemming tussen de
beleidsdocumenten en de begroting te komen.”. Het doel van een
prestatiebegroting is dat “hierdoor zal er meer transparantie komen over
hoeveel middelen er besteed worden voor de invulling van de vooropgestelde
doelstellingen. Ik ben er dan ook van overtuigd dat een transparante
begroting complementair is met een begroting gestructureerd op outputs en
uitkomst-indicatoren.” De minister wenst dit te realiseren door “De outputs
van de agentschappen en departementen moeten samenhangen en verankerd
worden in doelstellingen die geformuleerd zijn in beleidsdocumenten, zoals
de beleidsnota’s en beleidsbrieven. Begrotingsmiddelen moeten vervolgens
zoveel mogelijk toegewezen op basis van deze doelstellingen.” De minister
wil dit in partnerschap realiseren “Dit is in samenhang met het projectplan
“Naar een nieuw doelstellingenmanagement en betere bijhorende monitoring in
de VO”, opgesteld door het Voorzitterscollege (voorheen: Collega
Ambtenaren-Generaal), en in lijn met de doelstellingen die vooropgesteld
zijn door de paritaire ‘Commissie Decentralisatie’, die in oktober 2014
opgericht werd.”
Daarnaast vermeldt het Regeerakkoord dat “De structuur van de algemene
uitgavenbegroting wordt doorgetrokken in de begrotingen van alle
verzelfstandigde agentschappen teneinde op een uniforme wijze de
beleidsenveloppes te kunnen koppelen met beleidsindicatoren. De
begrotingsstructuur wordt verder geharmoniseerd.” Verdere stappen zetten
richting een prestatiebegroting kadert dus in de uitvoering van het
Regeerakkoord.
1.3 Nieuw uitgangspunt: begroting volgt
beleid/beheer
De stappen die in het verleden reeds gezet zijn, botsten vroeg of laat op
de tegengestelde visie tussen beleid en begroting. Vanuit begroting werd
tot nog toe eerder uitgegaan van het (eenzijdige) standpunt dat er eerst
een begroting wordt opgemaakt en dat daaraan doelstellingen en indicatoren
gekoppeld moeten worden. Vanuit het beleid werd het omgekeerde uitgangspunt
aangehouden. Deze tegenstelling is nu van de baan gezien de minister in
haar beleidsnota aangeeft dat “de beoogde beleidseffecten per beleidsdomein
de drijvende indicatoren worden van de budgettaire cyclus”
Bij de uitwerking van een prestatiebegroting vertrekken we bijgevolg vanuit
de doelstellingen en indicatoren uit de beleids- en beheerscyclus (zijnde
de doelstellingen en indicatoren vertaald in de beleidsnota’s,
beleidsbrieven en ondernemingsplannen), waaraan dan de begroting gekoppeld
kan worden. Dit alles om tot een geïntegreerd geheel van doelstellingen en
indicatoren te komen die zowel in de begrotings- als beleids- en
beheersdocumenten op herkenbare wijze worden weergegeven. Op die manier
wordt het ook mogelijk om de financiële informatie uit de begroting op een
eenduidige manier in te voeren in TRAJECT, de Vlaamse overheidsbrede tool
voor het opvolgen van verschillende beleids- en beheersdocumenten.
pagina 2 van 22
1.4 Naar een gedragen visie binnen de Vlaamse
overheid
Een nieuwe werkgroep prestatiebegroting1 heeft het voorbereidend werk
geleverd voor het verder concretiseren van het koppelen van de inhoudelijke
informatie aan de begroting van de Vlaamse overheid. De deelnemers aan de
werkgroep werden geselecteerd op basis van hun expertise rond
(prestatie)begroting en de koppeling met het beleid en beheer, en namen
deel ten persoonlijke titel en dus niet als vertegenwoordiger van hun
beleidsdomein. Er werd gestreefd naar een evenwichtige samenstelling van
begrotings- en beleidsmedewerkers én van horizontale en verticale
beleidsdomeinen.
Het doel van de nieuwe werkgroep was drieledig:



aangeven wat wenselijk en haalbaar is rond prestatiebegroting voor de
Vlaamse overheid tijdens deze legislatuur (= bepalen van de scope);
inventariseren van de mogelijke knelpunten voor de uitrol van een
prestatiebegroting;
formuleren van oplossingen voor deze knelpunten.
Dit alles zou moeten uitmonden in een breed gedragen plan van aanpak
waarmee tegen het einde van deze regeerperiode een significante stap kan
gezet worden naar een meer prestatiegerichte begroting.
Op gezette tijdstippen werden de tussentijdse resultaten uit de werkgroep
voorgelegd aan een bredere groep van experten. De uitgewerkte principes
werden gebruikt als voorbereiding en input van een Ronde Tafel op 16 juni
2015, waarvoor beleids- en begrotingsverantwoordelijken uit alle entiteiten
van de Vlaamse overheid werden uitgenodigd en waar hun eerste feedback werd
gevraagd. Een nieuwe versie van de ontwerpnota werd op 12 november 2015 ook
toegelicht aan de beleids-, beheers- en financiële verantwoordelijken
binnen de beleidsdomeinen. De feedback op de voorstellen en principes, die
tijdens de Ronde Tafel en de toelichting van de ontwerpnota naar voor
kwamen, werd ingebracht in de verschillende discussies van de werkgroep en
werd zo veel als mogelijk meegenomen in de nota. In februari 2016 werd de
nota aan een laatste keer besproken met de leden van het SOFI.
Voorliggende nota is het resultaat van de werkzaamheden in de werkgroep met
brede participatie vanuit de Vlaamse overheid.
2 MEERWAARDE PRESTATIEBEGROTING
In de eerste plaats zal een prestatiebegroting ertoe bijdragen dat de link
tussen het gevoerde beleid en de ingezette middelen versterkt wordt. Om dit
mogelijk te maken is het nodig de doelstellingen die opgenomen worden in de
De werkgroep bestaat uit: Raf Bormans (departement LNE); Ive Vanderlee
(departement MOW); Steven Bogaert (departement WVG); Manuela Vervoort (departement
FB); Anne Delarue (project doelstellingenmanagement); Katrien Mortelmans (project
doelstellingenmanagement); Peter Jan Carlier (project doelstellingenmanagement);
Axel Mathot (project prestatiebegroting); Thomas Poukens (project
prestatiebegroting)
1
pagina 3 van 22
begroting (artikels) eenduidig te koppelen aan de beleidsdoelstellingen
geformuleerd in de beleidsnota’s, beleidsbrieven of ondernemingsplannen.
Daarnaast kan een prestatiebegroting ook een meerwaarde betekenen bij de
interne (her)verdeling van de middelen binnen de verschillende
beleidsdomeinen. Jaarlijks worden er binnen de beleidsdomeinen
begrotingsvoorstellen opgemaakt na overleg tussen de administratie en het
bevoegde kabinet. In deze fase kan een prestatiebegroting er toe leiden dat
er wijzigingen van budgetallocatie plaatsvinden binnen het beleidsdomein op
basis van prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde doelstellingen.
Later, in de fase van de politieke bilaterale begrotingsbesprekingen, is
het gebruik van de gegevens uit een prestatiebegroting ook bruikbaar
tijdens de interne voorbereidingen van deze besprekingen op elk kabinet.
Bijvoorbeeld in het geval van bijkomende besparingen kan een
prestatiebegroting ertoe bijdragen dat deze besparingen worden doorgevoerd
op minder prioritaire doelstellingen of minder efficiënte budgetmaatregelen
binnen de beleidsdomeinen. Ook in het geval van nieuwe budgettaire ruimte
kunnen deze extra middelen per beleidsdomein toegewezen worden aan de
prioritaire doelstellingen die een groot maatschappelijk effect genereren.
Ten slotte kan een prestatiebegroting een nuttig instrument zijn voor het
Vlaams Parlement omwille van de verhoogde transparantie en leesbaarheid van
de begroting. Deze vraag naar meer transparantie van de begroting begint
meer en meer te leven binnen het Vlaams Parlement. Er is zelfs een
werkgroep “leesbaarheid van de begroting” opgestart in het Vlaams
Parlement. Gelet op het feit dat een prestatiebegroting ertoe kan leiden
dat de Memories van Toelichting een link leggen tussen de (realisatiegraad
van de) te behalen doelstellingen en de daaraan gekoppelde middelen, kunnen
er betere inhoudelijke discussies gevoerd worden, gestoffeerd door
informatie over de prestaties en evaluaties.
Finaal moet een prestatiebegroting er dus toe leiden dat de doelstellingen
op een transparante en zinvolle manier in verband gebracht kunnen worden
met de begrotingsmiddelen met het oog op een toename van de kwaliteit van
het overheidsoptreden.
pagina 4 van 22
3 KNELPUNTEN
3.1 Visie
Een kritische succesfactor voor het slagen van het project
prestatiebegroting is het formuleren van een duidelijke langetermijnvisie.
In het verleden was er geen duidelijk plan voor de (middel)lange termijn
aanwezig, waardoor de aanpassingen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd,
op ad hoc basis zijn gebeurd, zonder juist te weten welke richting men
wenste uit te gaan op lange termijn.
Het gevolg daarvan is dat de begrotingsstructuur bijna jaarlijks werd
aangepast, zonder dat er echt vooruitgang werd geboekt.
3.2 Timing van de verschillende cycli
De Vlaamse overheid kent verschillende planningsprocessen. Sommige worden
structureel en periodiek georganiseerd, andere eerder ad hoc of zelfs
eenmalig. Deze planningsprocessen situeren zich bovendien op verschillende
niveaus, zowel op het niveau van de Vlaamse overheid (bv. Regeerakkoord,
transversale beleidsnota 2050), beleidsdomein overstijgend
(horizontale/transversale plannen, binnen een beleidsdomein (de meeste
beleidsnota’s) of op niveau van een entiteit (ondernemingsplan). De Vlaamse
overheid heeft nog geen geïntegreerd planningsproces voor de Vlaamse
overheid.
Het ontbreken van een geïntegreerd planningsproces voor de Vlaamse overheid
bemoeilijkt de introductie van een prestatiebegroting.
Meer specifiek in dit planningsproces is het niet afgestemd zijn van de
timing van de beleids- en beheerscyclus enerzijds en de begrotingscyclus
anderzijds. De voorbereiding van een beleidsbrief gebeurt immers vanaf de
maand juli en wordt dan gefinaliseerd in september, terwijl de
voorbereiding van de begroting bij de beleidsdomeinen al begint vanaf
april. Begin juni worden dan de begrotingsvoorstellen ingediend ter
bespreking op de technische en politieke bilaterales. Vanaf eind september
is pas duidelijk wat de definitieve kredieten zijn na de politieke
bilaterales.
De niet afgestemde timing van de beleids-, beheers- en begrotingscyclus
bemoeilijkt de inhoudelijke afstemming tussen beide.
3.3 Integratie van de informatie
We hebben een transversale beleidsnota die de lange termijn horizont
beschouwt, er zijn tal van horizontale / transversale plannen die
vertrekkende van één thema, dwarsverbanden zoeken binnen de verschillende
zogenaamde verticale beleidsnota’s. Daarnaast worden verschillende
(effect)indicatoren opgevolgd en verzameld in VRIND en bieden de memorie
van toelichting en andere begrotingsdocumenten een zicht op de begroting.
Enzovoort.
Dit alles geeft aan dat er binnen de Vlaamse overheid al heel wat
informatie beschikbaar is om stappen te zitten naar een meer
pagina 5 van 22
prestatiegerichte begroting. In de praktijk staan we echter zo ver nog niet
en dit omwille van het te gefragmenteerd aanbod van deze informatie. Een
voorbeeld: zolang de doelstellingen niet gekoppeld zijn aan indicatoren, is
het moeilijk om de realisatie van deze doelstellingen goed in te schatten.
Onvoldoende geïntegreerde informatie houdt een groter risico in voor minder
kwalitatieve beleidsinzichten en zwakkere beleidsbeslissingen.
3.4 Niveau van de doelstellingen en
begrotingsartikels
Er is een grote diversiteit tussen de verschillende beleidsdomeinen wat
betreft het niveau waarop ‘strategische’ en ‘operationele’ doelstellingen
worden geformuleerd. In sommige beleidsdomeinen komt het niveau van
begrotingsartikels momenteel min of meer overeen met het niveau van
operationele doelstellingen, in andere met strategische doelstellingen en
vaak zelfs met een nog hoger niveau (bv. thematische cluster).
Gelet op het feit dat outcomedoelstellingen het meest relevant zijn voor
het Vlaams Parlement, zouden in een ideale wereld alle doelstellingen die
worden gebruikt in de begrotingsstructuur op outcomeniveau moeten worden
opgenomen. In de praktijk kunnen de meeste doelstellingen echter niet
weergegeven worden op outcomeniveau. Er dient immers ook rekening gehouden
te worden met omgevingsfactoren en de context, waardoor het vaker gewenst
is om op output- of procesniveau te rapporteren.
De uitdaging is om de begrotingsartikelen beter gestroomlijnd te krijgen
over beleidsdomeinen heen, zodat ze zich op min of meer hetzelfde niveau
situeren en er dus een consistente begrotingsstructuur is. Daarnaast dient
voor de koppeling van de doelstellingen aan de begrotingsstructuur rekening
gehouden te worden met de proportionaliteit ten opzichte van het budget.
Het is bijvoorbeeld niet logisch om binnen een beleidsdomein één
doelstelling te koppelen aan een krediet van 20 miljoen euro, terwijl er 10
doelstellingen worden gekoppeld aan aparte begrotingsartikels van elk
100.000 euro.
De grote diversiteit tussen de beleidsdomeinen wat betreft het niveau van
de doelstellingen en begrotingsartikels bemoeilijkt het opstellen van een
consistente begrotingsstructuur.
3.5 Indicatoren
Om te kunnen spreken over een echte prestatiebegroting dienen de
geformuleerde doelstellingen ook opgevolgd te worden. Dit gebeurt aan de
hand van indicatoren. Deze indicatoren moeten een inhoudelijke meerwaarde
opleveren om zo te kunnen rapporteren over de koppeling tussen de mate van
realisatie van de doelstelling en de inzet van financiële middelen. Er zou
dus aan elke doelstelling een nuttige, betrouwbare en kwaliteitsvolle
indicator gekoppeld moeten worden.
Bij sommige doelstellingen is het echter niet (op korte termijn) mogelijk
om een nuttige, betrouwbare en kwaliteitsvolle indicator te definiëren
en/of te meten. Hier ontstaat het risico dat er een nietszeggende indicator
wordt gekoppeld aan de doelstelling om toch maar een indicator te hebben.
pagina 6 van 22
Er wordt te weinig gebruik gemaakt van kwaliteitsvolle indicatoren om de
realisatie van doelstellingen op te volgen.
3.6 Politieke gedragenheid
Een ander belangrijk knelpunt, dat zeker als kritische succesfactor gezien
kan worden, is de politieke wil om in de praktijk effectief mee te gaan in
het verhaal van een prestatiebegroting. Het is wel zo dat er steeds gepleit
wordt voor meer transparantie en meer prestatiegerichtheid (ook vanuit het
Vlaams Parlement, waar er een werkgroep is opgericht rond de leesbaarheid
van de begroting), maar de vraag is of dat zo blijft wanneer de
prestatiebegroting effectief een feit is. Een prestatiebegroting met aan
doelstellingen gekoppelde indicatoren kan immers bepaalde issues of
confronterende cijfers blootleggen. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een
indicator aangeeft dat er te weinig middelen worden geïnvesteerd in een
bepaald project en dat er meer budget nodig is om de maatschappelijke
impact te verhogen, terwijl dit gelet op de precaire budgettaire situatie
niet mogelijk is. Op zich zou dit dan ook gezegd moeten kunnen worden, maar
politiek ligt dit uiteraard gevoelig.
Een ander gevaar dat hier mee samenhangt, is dat bij het uitblijven van
tussentijdse concrete resultaten van het project prestatiebegroting de
politiek (i.c. de minister van Financiën en Begroting) op een bepaald
moment kan beslissen om een eigen traject en visie op prestatiebegroting
uit te werken, terwijl dit op administratief niveau nog onvoldoende is
uitgewerkt. Het gevolg hiervan is dat er dan weer een ad hoc oefening wordt
gemaakt, die weinig toegevoegde waarde biedt.
Onvoldoende duidelijkheid over het politiek draagvlak voor meer openheid en
transparantie als gevolg van een prestatiebegroting.
3.7 Definities
Het Rekendecreet vermeldt in artikel 2, puntje 7° en 8° het volgende:
-
7° programma voor beleidskrediet: een programma dat betrekking heeft
op de kredieten voor de externe werking van de Vlaamse overheid.
8° apparaatsprogramma: een specifiek programma dat betrekking heeft
op de interne werking van de Vlaamse overheid. Dat programma kan
personeels-, werkings- en investeringskredieten omvatten.
In de ministeriebegroting (waar er reeds enige vorm van opdeling is) en
voor de Vlaamse rechtspersonen (die nog niet werken met een begroting met
artikelstructuur) is er desondanks nog geen uniforme manier om de opdeling
tussen beleid en apparaat te regelen. Dit maakt het moeilijk om de
uniformiteit over alle entiteiten te bewaken.
Dit knelpunt is een kritische succesfactor, aangezien in het verleden al
een aantal initiatieven rond prestatiebegroting zijn vastgelopen op deze
discussie.
De huidige definities voldoen niet om op een eenduidige manier aan te geven
wat valt onder de noemers ‘beleid’ en ‘apparaat’.
pagina 7 van 22
3.8 Technische ondersteuning
Bij de inkanteling van een prestatiebegroting dient er rekening gehouden te
worden met de huidige beperkingen van het technisch instrumentarium en de
benodigde mankracht om de inkanteling te verwezenlijken.
De begroting wordt opgevolgd via de softwaretoepassing Orafin. Gelet op het
bereik en de complexiteit van deze toepassing, is de flexibiliteit hiervan
zeer beperkt. Wijzigingen aan de fundamentele structuur van
begrotingsartikels, zijnde de codes die momenteel gebruikt worden bij de
begrotingsartikels, zijn niet mogelijk in de toepassing, terwijl andere
wijzigingen in Orafin binnen dat kader (bijvoorbeeld de inkanteling van
nieuwe entiteiten in Orafin) zeer veel tijd en mankracht bij het
departement Financiën en Begroting vergen.
Naast de begrotingstechnische kant moet er ook rekening gehouden worden met
een softwaretoepassing voor de opvolging van het beleid en beheer. Dit
gebeurt voor alle entiteiten van de Vlaamse overheid via de
gemeenschappelijke monitoringstool TRAJECT. Deze tool zal aangepast moeten
worden zodat de begrotingsinformatie kan ingelezen worden en op een
eenvoudige manier kan gekoppeld worden aan de beleids- en
beheersinformatie. Deze technische aanpassingen zullen de nodige
voorbereiding, tijdsbesteding en financiële middelen vergen.
Het huidig ondersteunend technisch instrumentarium is nog niet klaar om te
kunnen starten met een prestatiebegroting.
4 VOORSTELLEN VOOR EEN PRESTATIEBEGROTING
4.1 Visie prestatiebegroting
Door het einddoel scherp te stellen kan een aanpak worden uitgewerkt om
stapsgewijs in de juiste richting te bewegen, rekening houdend met de
vastgestelde beperkingen en knelpunten. Op die manier ontstaat er een visie
van wat mogelijk is rond prestatiebegroting binnen de Vlaamse overheid en
kan er ook voldoende draagvlak gecreëerd worden om ook op politiek niveau
steun te vinden voor het invoeren van een prestatiebegroting.
Allereerst heeft de werkgroep aandacht besteed aan het nader bepalen van
een Vlaams overheidsbrede visie op prestatiebegroting. Er werd een antwoord
gezocht op de vraag: Wat is haalbaar voor de Vlaamse overheid op
middellange termijn op het vlak van prestatiebegroting?
De bestaande literatuur rond prestatiebegroting geeft 3 grote categorieën
aan van prestatiebegroting, gaande van een zeer minimale invulling naar een
extreme toepassing:
-
‘presentational budgeting’. Houdt in dat er prestatie-informatie
aanwezig is in de begrotingsdocumenten. Het kan dan gaan om
prestatie-indicatoren of streefwaarden, alsook om
prestatieresultaten. In deze categorie is prestatie-informatie enkel
pagina 8 van 22
-
-
toegevoegd als achtergrondinformatie om politici en burgers te
informeren. Er is hier totaal geen link tussen prestatie-informatie
en budgetallocatie. De informatie speelt geen rol bij de beslissingen
inzake budgetallocatie en dat is ook niet de intentie.
‘performance informed budgeting’. Middelen worden dan gerelateerd aan
de verwachte prestaties op een indirecte manier. Dit houdt in dat
prestatie-informatie systematisch gebruikt wordt als verantwoording
bij budgettaire beslissingen. Prestatie-informatie is belangrijk in
het besluitvormingsproces, maar bepaalt niet noodzakelijk de omvang
van de toegewezen middelen.
‘direct performance budgeting’. Zoals de naam al aangeeft, is er een
directe link tussen het alloceren van middelen en de geleverde
prestaties. Toewijzingen kunnen dus gebaseerd zijn op een soort van
formule of contract met specifieke indicatoren. Middelen worden
direct gelinkt aan de behaalde resultaten of geleverde prestaties.
Deze vorm van prestatiebegroting komt in de praktijk zelden voor,
tenzij voor een specifieke sector. In Vlaanderen wordt dergelijk
model gebruikt voor de bepaling van het budget van de werkingskosten
van Aquafin NV.
De leden van de werkgroep waren het unaniem eens dat een prestatiebegroting
in extreme vorm (direct performance budgeting) niet toepasbaar is voor VObrede toepassing. Er werd vastgesteld dat Vlaanderen zich met de huidige
manier van begroten momenteel in de eerste categorie bevindt, aangezien er
formeel doelstellingen worden opgenomen per begrotingsartikel via de
doelstellingencode die in elk begrotingsartikel vervat zit. Aangezien deze
doelstellingen niet overeen komen met de doelstellingen uit de
beleidsdocumenten, is een inhoudelijke opvolging echter moeilijk.
Het voorstel is om als Vlaamse overheid richting een ‘performance informed
budgeting’ te evolueren.
Daartoe dient er dus een betere koppeling te komen tussen de inhoudelijke
en de financiële planningsinstrumenten. Zo kan prestatie-informatie
systematisch gebruikt worden als verantwoording bij budgetbesprekingen (zie
verder).
Als er gekeken wordt naar de eventuele impact van een prestatiebegroting
tijdens de verschillende fasen van de begrotingsopmaak, kunnen onderstaande
fasen onderscheiden worden. Samenvattend lijkt het de werkgroep realistisch
dat een prestatiebegroting een meerwaarde kan betekenen bij de interne
(her)verdeling van de middelen binnen elk beleidsdomein of binnen het
bevoegdheidspakket van elke minister, en dit in functie van de
doelstellingen en prioriteiten van het beleidsdomein of de bevoegde
minister. Een prestatiebegroting kan ook een instrument zijn om
kwaliteitsvolle discussies te creëren in het Vlaams parlement op basis van
prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde beleidsdoelstellingen.
De werkgroep benadrukt dat een prestatiebegroting zoals hier wordt
voorgesteld niet kan dienen om de middelen tussen de verschillende
beleidsdomeinen te herverdelen of de middelen van een beleidsdomein te
verminderen op basis van de geleverde prestaties.
1. Opmaak begrotingsvoorstellen
pagina 9 van 22
In de eerste fase van intern overleg binnen de beleidsdomeinen (inclusief
prebilaterale begrotingsbesprekingen op de bevoegde inhoudelijke
kabinetten) worden er begrotingsvoorstellen opgemaakt na overleg tussen
administratie en bevoegd kabinet.
In deze fase kan een prestatiebegroting er toe leiden dat wijzigingen van
budgetallocatie plaatsvinden binnen het beleidsdomein op basis van
prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde doelstellingen. Als
bijvoorbeeld uit de indicatoren blijkt dat een bepaalde beleidsmaatregel
een duidelijk positief effect genereert in de maatschappij, kan gekozen
worden om dit beleid te versterken en extra middelen in te zetten. Zo
zouden de middelen van een beleidsdomein of minister op een efficiënte
manier op basis van de informatie uit de prestatiebegroting toegewezen
kunnen worden aan (nieuwe) prioriteiten. Dergelijke budgetallocaties zijn
ook afhankelijk van de keuzes van de leidend ambtenaar en de bevoegde
minister.
De werkgroep ziet de laatste jaren al een evolutie naar meer bewustwording
binnen de beleidsdomeinen met betrekking tot resultaatgericht management,
gebaseerd op doelstellingen, projecten, processen, middelen en indicatoren.
Bovendien kan de potentieel zeer gevoelige informatie in deze fase intern
blijven, wat het politieke draagvlak voor toepassing van prestatiebegroting
in deze fase zeker zal vergroten.
De werkgroep stelt voor om systematisch prestatie-informatie te gebruiken
voor de verantwoording van de begrotingsvoorstellen.
2. Technische bilaterale
Tijdens de fase van de technische bilatarale begrotingsbesprekingen zou
prestatiebegroting theoretisch gezien ook een rol kunnen spelen om beter
geïnformeerde beslissingen te kunnen nemen inzake bepaalde meervragen.
Maar het is zo dat een indicator maar een indicatie geeft van het resultaat
en steeds in een bepaalde context moet geplaatst/gelezen worden. Bijgevolg
is het dus niet zo makkelijk om een één op één relatie te leggen tussen de
ingezette middelen en het gemeten resultaat aan de hand van de
indicator(en).
Bovendien is het moeilijk om al de indicatieve informatie op dezelfde
manier te interpreteren. Hierin schuilt het risico dat verschillende maten
en gewichten gehanteerd zullen worden bij de allocatie van de middelen.
Daarnaast kunnen er ook problemen optreden wanneer gevoelige informatie
inzake prestaties gedeeld wordt met andere kabinetten.
Ten slotte dient ook opgemerkt te worden dat de verschillende partijen rond
de tafel op een technische bilaterale tegenstrijdige belangen hebben,
waardoor negatieve elementen uit de analyse van de prestatiebegroting ook
tot gevolg zou kunnen hebben dat de hoeveelheid toegekende middelen zal
verminderd worden. Deze vrees heerst voornamelijk bij de beleidsdomeinen,
namelijk dat de informatie in de prestatiebegroting in de praktijk door
Financiën en Begroting gebruikt zal worden om budgetverminderingen te
motiveren in plaats van budgetstijgingen te verantwoorden.
De werkgroep acht het onwenselijk dat de allocatie van de middelen bij de
Technische Bilaterales naar de toekomst toe enkel zal gebeuren op basis van
informatie uit de prestatiebegroting.
pagina 10 van 22
3. Politieke bilaterale
In de fase van de politieke bilaterale begrotingsbesprekingen lijkt het
gebruik van de gegevens uit een prestatiebegroting wel opnieuw meer
realistisch, zeker tijdens de interne voorbereidingen van deze besprekingen
op elk kabinet. Bijvoorbeeld in het geval van bijkomende besparingen kan
een prestatiebegroting ertoe bijdragen dat deze besparingen worden
doorgevoerd op minder prioritaire doelstellingen of minder efficiënte
budgetmaatregelen binnen de beleidsdomeinen.
De werkgroep stelt voor om systematisch prestatie-informatie te gebruiken
tijdens de politieke bilaterale in het kader van interne sturing.
4. Goedkeuring Vlaams Parlement
Tot slot kan een prestatiebegroting een nuttig instrument zijn voor het
Vlaams parlement, omwille van de verhoogde transparantie die een memorie
van toelichting op basis van prestatiebegroting kan bieden. Er kan dan
immers een link gelegd worden tussen de (realisatiegraad van de) te behalen
doelstellingen en de daaraan gekoppelde middelen. Op basis hiervan kunnen
er betere inhoudelijke discussies gevoerd worden, gestoffeerd door
informatie over de prestaties en evaluaties. Hierbij dient wel opgemerkt te
worden dat het gebruik van een prestatiebegroting als discussietool
afhankelijk is van het draagvlak en de betrokkenheid bij de leden van het
Vlaams parlement.
4.2 Timing van de verschillende cycli
De jaarlijkse begrotingscyclus start vroeger in het jaar dan de beleids- en
beheerscyclus. Om allerlei redenen is het niet evident om de timing van de
opmaak van de begroting en de opmaak van de beleidsnota/-brief in de tijd
te laten samenvallen. Om de koppeling tussen beleid, beheer en begroting
vlotter te laten verlopen moet er, ondanks de verschillende timings, een
betere samenwerking ontstaan tussen beleids- en
begrotingsverantwoordelijken.
De werkgroep stelt voor om 2 keer per jaar een structureel overleg te laten
plaatsvinden tussen de verschillende betrokkenen binnen de beleidsdomeinen.
Een eerste overleg zou dan in april of mei, afhankelijk van het moment
wanneer de instructies gepubliceerd worden, kunnen plaatsvinden bij de
voorbereiding van de begrotingsvoorstellen met als doel een eerste insteek
te kunnen leveren voor de planning op hoofdlijnen.Een tweede overleg zou
dan volgen in september, wanneer de kredieten bekend zijn, bij de afronding
van de beleidsbrief. Dit zal voor een aantal beleidsdomeinen/entiteiten een
bijkomende inspanning vergen, maar verhoogt de kwaliteit van de beleids-,
beheers- en begrotingsdocumenten. Deze samenwerking zou bovendien op
termijn de werkzaamheden rond de Memorie van Toelichting aanzienlijk moeten
vereenvoudigen.
Het is aan de (coördinerende) aanspreekpunten ‘doelstellingenmanagement’ om
dit overleg tussen de verschillende verantwoordelijken beleid, beheer en
begroting te installeren. Dit overleg vindt een eerste keer plaats bij
opstart van de begrotingsbesprekingen voor 2017 en een tweede keer bij het
opstart van het opstellen van de volgende beleidsbrief. Dit is een eerste
(minimale) aanbeveling om de dialoog tussen beleids- en begrotingsexperten
van een beleidsdomein op te starten, maar de beleidsdomeinen zijn uiteraard
vrij om naargelang hun eigen behoeften extra overlegmomenten in te plannen.
pagina 11 van 22
Om een betere overeenstemming te bereiken tussen het beleid, het beheer en
de begroting, stelt de werkgroep voor dat er gemeenschappelijk instructies
opgesteld worden rond de opmaak van de begrotings- en beleidsdocumenten.
Deze gemeenschappelijke instructies zullen voor het eerst opgesteld worden
voor de begrotingsopmaak 2018.
Het projectteam doelstellingenmanagement zal een overleg voorzien tussen de
betrokkenen uit het Departement Kanselarij en Bestuur en het Departement
Financiën en Begroting om werkafspraken te maken voor het jaarlijks
opstellen van gemeenschappelijke instructies voor de begrotings- en
beleidsdocumenten.
4.3 Integratie van de informatie
Verschillende van de aangehaalde knelpunten stonden in de weg om te komen
tot een voldoende samenhangend inhoudelijk geheel van doelstellingen,
indicatoren en begroting, …. Met de geformuleerde voorstellen verbeteren we
de aanpak en het proces maar daarmee is de samenhang van inhoudelijke en
financiële informatie niet verbeterd. Er is nochtans heel wat informatie
voorhanden die met het oog op goed management van een organisatie op een
zinvolle manier onderling kan gekoppeld worden. Denk bijvoorbeeld aan
doelstellingen, processen, projecten, indicatoren, financiële informatie
maar ook informatie over risico’s, organisaties, producten en diensten,
etc.
Er is bovendien een kader beschikbaar om al deze elementen aan elkaar te
linken. Op 22 mei 2014 keurde het toenmalige CAG de taxonomie voor
doelstellingenmanagement goed2. Deze taxonomie biedt de nodige houvast om
alle informatie te integreren tot een eenduidig en logisch samenhangend
geheel.
Wanneer het ondernemingsplan van een entiteit conform de voorziene
richtlijnen is opgesteld, bundelt dit normaliter reeds heel wat van deze
informatie. De praktijk leert echter dat de bestaande informatie nog niet
altijd (voldoende) gekoppeld is3. Voor sommige entiteiten is het
ondernemingsplan nog onvoldoende uitgewerkt om als uitgangspunt te kunnen
dienen voor een prestatiebegroting.
De werkgroep stelt daarom voor dat ieder beleidsdomein een inhoudelijke
oefening start om de bestaande informatie binnen de beleids-, beheers- en
financiële planning te integreren tot één geheel.
Het resultaat brengt de informatie van de drie cycli samen in een éénduidig
verband en brengt inhoudelijke relaties in kaart. Deze oefening zal ook een
antwoord moeten zijn voor de geïdentificeerde knelpunten met betrekking tot
het niveau van de doelstellingen en de indicatoren (zie boven).
CAG/14/22.05/DOC037a
zie ook de conclusies SBOV studie “Werking van beheersinstrumenten in de Vlaamse
Overheid voor politieke en interne opvolging en dialoog: het ondernemingsplan”.
2
3
pagina 12 van 22
De scope van deze oefening omvat minimaal volgende informatie:







Beleidsvelden,
Doelstellingen,
Processen,
Projecten,
Indicatoren,
Begroting (in het bijzonder de begrotingsartikels),
Organisaties (entiteiten en afdelingen binnen een beleidsdomein).
Het staat iedere entiteit niettemin vrij om verder te gaan en bijvoorbeeld
ook medewerkers, risico’s, producten en diensten, … mee te nemen in de
oefening.
Wil het resultaat van deze oefening bruikbaar zijn voor een
prestatiebegroting, moet het voldoen aan een aantal richtlijnen. Het
resultaat:





omvat de gehele werking en kredieten van een beleidsdomein, inclusief
het recurrent beleid;
is voldoende robuust om nieuwe ad hoc beleidsaccenten een plaats te
geven;
heeft een voldoende stabiele begrotingsstructuur om de historische
opvolging van de begroting mogelijk te maken;
biedt voldoende flexibiliteit voor budgetverschuiving (naar
aanleiding van bijvoorbeeld nieuwe beleidsinitiatieven);
bevat een 1 op 1 relatie tussen een doelstelling en een
begrotingsartikel. Dit is in de praktijk echter niet altijd mogelijk
zodat in bepaalde gevallen 1 op N of N op 1 relaties worden
toegelaten maar N op N relaties zijn niet mogelijk.
Wil deze oefening slagen dan zullen volgende randvoorwaarden ingevuld
moeten worden:





Intensieve procesbegeleiding
Voldoende tijd
De juiste ingesteldheid
De vrijheid om de bestaande inhoud, zowel op vlak van beleid, beheer
als begroting aan te passen
Kwaliteitscontrole van het resultaat
Tijdens het uitvoeren van de oefening zou kunnen blijken dat er nood is aan
een bijkomend ‘inhoudelijk structuurelement’. Dit kan het geval zijn
wanneer een strategische doelstelling niet één op één gekoppeld kan worden
aan een begrotingsartikel. Hiervoor zouden dan verschillende operationele
of strategische doelstellingen geclusterd kunnen worden tot een inhoudelijk
structuurelement, zodat er toch een één op één koppeling kan ontstaan
tussen het inhoudelijk structuurelement en een begrotingsartikel. Dit
inhoudelijk structuurelement wordt schematisch weergegeven in onderstaande
figuur. De inhoudelijke discussie zal moeten leiden tot een invulling van
dit structuurelement. De proeftrajecten (zie verder) leerden ons dat zaken
pagina 13 van 22
zoals de kernopdrachten vervat in oprichtingsbesluiten, internationale
literatuur of Europese regelgeving mogelijk inspiratiebronnen zijn voor
het bepalen van dergelijke inhoudelijke structuurelementen.
Variabel, legislatuur
gebonden
Strategische
doelstelling
Operationele
doelstelling
Stabiel, over de
legislaturen heen
Beleidsveld
Begrotingsprogramma
Inhoudelijk
structuurele
ment
Begrotingsartikel
Projecten
Processen
=
Inhoud
=
Begroting
Gelet op de complexiteit van de inhoudelijke oefening, zal de werkgroep
prestatiebegroting tijdens een kick off event op 28 april 2016 (zie infra)
enkele proeftrajecten voorstellen die binnen de werkgroep
prestatiebegroting werden opgestart. Op die manier zal bovenstaand voorstel
voor de uitwerking van de inhoudelijke oefening wat meer geconcretiseerd
worden en kunnen de beleidsdomeinen inspiratie opdoen voor hun eigen
inhoudelijke oefening.
Het is vooralsnog niet mogelijk om via voorliggend voorstel van aanpak voor
prestatiebegroting zicht te krijgen op het budget van
transversale/horizontale beleidslijnen of programma’s over beleidsdomeinen
en entiteiten heen (zogenaamde klaverbladfinanciering zoals bijvoorbeeld
het SALK), aangezien deze kredieten verspreid zijn op basisallocatieniveau
binnen de verschillende beleidsdomeinen. Dergelijke projecten opvolgen is
wel mogelijk via een gerichte vorm van analytisch boekhouden via Orafin,
dat op dat vlak wel een aanvulling kan zijn op prestatiebegroting.
De werkgroep stelt voor dat elk beleidsdomein deze oefening uitvoert. Deze
oefening is cruciaal voor het streven naar een prestatiebegroting en het
belang en de impact ervan mag dan ook niet onderschat worden.
4.4 Niveau van de doelstellingen en
begrotingsartikels
Het voorstel om het niveau van de doelstellingen en begrotingsartikels te
herbekijken is onderdeel van de oefening ‘integratie van de informatie’.
pagina 14 van 22
4.5 Indicatoren
Om een goede opvolging van de doelstellingen mogelijk te maken, is de
koppeling aan nuttige en kwaliteitsvolle indicatoren noodzakelijk. Indien
dit niet mogelijk is, dient er een verantwoording gegeven te worden waarom
er geen geschikte indicator gekoppeld kan worden aan de doelstelling. Dit
is het volg-of-verklaarprincipe, dat ertoe moet leiden dat er geen
nietszeggende indicatoren worden opgenomen maar dat er wel grondig
nagedacht wordt over goede indicatoren. Indicatoren zijn immers cruciaal
voor de nuttige opvolging van een uitgewerkte prestatiebegroting.
Belangrijk daarbij is dat het aantal indicatoren per doelstelling beperkt
wordt, teneinde een duidelijk overzicht te kunnen bewaren.
Naast het feit dat er gekozen moet worden voor kwaliteitsvolle indicatoren,
moet er ook rekening gehouden worden met het feit dat de indicatoren zich
binnen de invloedssfeer van de verantwoordelijke minister dienen te
bevinden. Dit houdt in dat de minister en het beleidsdomein zelf dus een
impact zouden moeten hebben op het meetresultaat door het uitvoeren van
bepaalde beleidsmaatregelen. Hierbij dient dus ook rekening gehouden te
worden met omgevingsindicatoren die een bepaalde evolutie kunnen verklaren
en die zich buiten de invloedssfeer van de bevoegde minister bevinden.
Daarnaast dient nog opgemerkt te worden dat er bij de keuze van de
indicatoren rekening gehouden dient te worden met de financiële
haalbaarheid van bepaalde indicatoren.
Om de beleidsdomeinen te ondersteunen in de zoektocht naar inhoudelijk
relevante en haalbare indicatoren zal bekeken worden welke rol de
Studiedienst van de Vlaamse Regering hierin kan spelen. Zij beschikken
immers over de nodige expertise wat indicatoren betreft.
De werkgroep stelt voor om via het volg- of verklaarprincipe inhoudelijk
relevante en financieel haalbare indicatoren te bepalen/selecteren voor de
opvolging van de doelstellingen.
4.6 Politieke gedragenheid
De bedoeling is aan de hand van deze nota een visie te creëren die
draagvlak vindt bij alle beleidsdomeinen, zodat dit een hefboom kan
betekenen naar het politieke niveau toe. Het kabinet Financiën en Begroting
heeft, via de beleidsnota van minister Turtelboom, al laten weten deze
legislatuur werk te willen maken van een prestatiegerichte begroting. In
het kader van een cultuur die meer en meer de nadruk legt op transparantie
en openheid, kan een prestatiebegroting zeker een meerwaarde bieden voor de
Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement.
Door vanuit de administratie de nodige voorbereidingen te doen, een breed
draagvlak te creëren en een kant-en-klaar voorstel en implementatietraject
uit te werken, kan een politieke beslissing tot implementatie van een
kwaliteitsvolle (lange termijn) prestatiebegroting gefaciliteerd worden.
Deze prestatiebegroting is dan goed voorbereid en kwaliteitsvol opgesteld,
wat niet het geval kan zijn bij een ad hoc oefening.
Het is van cruciaal belang om de kabinetten in een vroegtijdig stadium te
betrekken. Het is immers belangrijk dat elk kabinet voldoende tijd neemt om
pagina 15 van 22
samen met de departementen en agentschappen alles uit te denken. Rest de
vraag of er voldoende sense of urgency aanwezig is bij de kabinetten.
Na validatie van deze nota door het Voorzitterscollege, zal de inhoud van
de nota besproken worden op het overleg met de kernministers. Daarna zal de
nota toegelicht worden aan o.m. de begrotingsverantwoordelijken van de
verschillende kabinetten. Zij zullen hiervoor een uitnodiging ontvangen.
Indien er een akkoord gevonden wordt over de nota en over de uitvoering en
naleving van de inhoudelijke oefening, zal de nota geagendeerd te worden op
de Vlaamse Regering.
De werkgroep stelt voor om na goedkeuring van deze nota een toelichting te
geven aan de begrotingsverantwoordelijken van de verschillende kabinetten
over de visie inzake prestatiebegroting en de stand van zaken van het
project prestatiebegroting.
4.7 Definities
Gelet op de ruim te interpreteren definities uit het Rekendecreet dient er
een concretere uitwerking te komen van de begrippen ‘apparaat’ en ‘beleid’
om zo een uniform kader te creëren voor de ministeriebegroting en de
begroting van de Vlaamse rechtspersonen.
Het doel is het koppelen van de beleidskredieten maar niet het koppelen van
de apparaatskredieten aan beleids- en beheersinformatie. Dit vraagt om heel
scherpe definities waardoor het belang van deze discussie niet onderschat
mag worden. Tijdens deze discussie moeten de problemen inzake de verdeling
tussen apparaat en beleid voldoende diepgaand besproken worden, zodat er
een oplossing kan gezocht worden die voor iedereen voldoet.
Rekening houdend met de opmerkingen vanuit verschillende hoeken
(departementen, kabinetten en rechtspersonen), kan dan een globale visie
voor de hele Vlaamse overheid worden vastgelegd. Nadat deze globale visie
is vastgelegd, kan deze worden toegepast op de nieuwe artikelstructuur van
de in te kantelen Vlaamse rechtspersonen. Daarnaast kan er op basis van
deze uitgewerkte globale visie een revisie plaatsvinden van de opdeling
tussen beleid en apparaat binnen de ministeriebegrotingen.
De werkgroep stelt voor om duidelijke richtlijnen uit te werken met
eenduidige definities voor de begrippen ‘apparaat’ en ‘beleid’ met het oog
op een veralgemeende toepassing binnen de Vlaamse Overheid. Een voorstel
van deze richtlijnen zal gefinaliseerd zijn tegen het kick off event van 28
april 2016 (zie infra).
4.8 Technische ondersteuning
Momenteel worden Orafin en Traject gebruikt en zijn in die zin een gegeven
waar rekening mee gehouden moet worden in het kader van het uitwerken van
een prestatiebegroting. Mocht de keuze voor een bepaald software pakket in
de toekomst wijzigen, dan volgen we vanzelfsprekend de beslissingen die
daarover in de respectievelijke stuurorganen zouden gemaakt worden.
Bij wijziging van de artikelstructuur van entiteiten ingevolge de
praktische uitwerking van een prestatiebegroting dient dit steeds tijdig
aangemeld te worden bij het departement Financiën en Begroting, gelet op de
pagina 16 van 22
beperkte beschikbare personeelsinzet en het tijds- en arbeidsintensieve
proces. Er zal dan in onderling overleg een implementatietraject uitgewerkt
worden.
Het systeem Orafin wordt op zich niet aanzien als beperkend voor dergelijke
fundamentele verandering als een prestatiebegroting. Het probleem is echter
de schaalvergroting die zal plaatsvinden door de inkanteling van de Vlaamse
rechtspersonen in Orafin, waardoor een stapsgewijze implementatie
aangewezen is.
Naast de begrotingstechnische kant dient er ook een opvolging te gebeuren
vanuit de tool TRAJECT. Nadat de omzetting van de begrotingsstructuur in
Orafin heeft plaatsgevonden kan TRAJECT aangepast worden om de opvolging
van de (begrotings)doelstellingen te verzekeren.
Zowel voor de aanpassing van Traject als voor de inkanteling van een
prestatiebegroting in Orafin wordt een implementatietraject uitgewerkt
pagina 17 van 22
5 AANPAK VOOR DE INTEGRATIE VAN DE INFORMATIE
Dit voorstel houdt de integratie in van de bestaande informatie en zien we
als noodzakelijke en cruciale stap richting een prestatiebegroting. Gezien
het belang van deze oefening, werd ook nagedacht over een aanpak. Deze
wordt in dit afzonderlijk hoofdstuk toegelicht en zal ook op een kick off
event op 28 april 2016 verder worden verduidelijkt aan de beleids- en
begrotingsexperten van de beleidsdomeinen.
5.1
Voorbereiden via proeftrajecten
Om al zoveel mogelijk lessen op voorhand te kunnen trekken, werd een
proeftraject opgestart bij de leden van de werkgroep. Deze proeftrajecten
waren bedoeld om de haalbaarheid van het voorstel voorafgaandelijk uit te
testen en de voorliggende nota zo scherp mogelijk te krijgen. De opgedane
ervaringen zullen gebruikt worden om een zo goed mogelijk
ondersteuningsaanbod uit te werken.
5.2
Voorzien van een
ondersteuningsaanbod
Uit de proeftrajecten die uitgevoerd werden binnen de beleidsdomeinen
waarvan er een vertegenwoordiger in de werkgroep prestatiebegroting zat, is
gebleken dat de voorbereidende stappen om te komen tot een
prestatiebegroting niet enkel complex is, maar ook de nodige
(reflectie)tijd vergt.
We willen de aanspreekpunten voldoende begeleiden en ondersteunen zodat ze
deze inhoudelijke oefening succesvol zullen kunnen opstarten, uitvoeren en
afronden. Daarbij denken we bv. aan het ontsluiten van de expertise en
ervaring die momenteel al aanwezig is in de verschillende beleidsdomeinen
om deze Vlaams overheidsbreed te kunnen inzetten. Ook wordt er overwogen om
een externe medewerker aan te werven voor de begeleiding van de
inhoudelijke oefening bij de beleidsdomeinen.
5.3
Voldoende ruimte creëren
Deze oefening vraagt om een multidisciplinaire aanpak (en bijgevolg de
samenstelling van een multidisciplinair team) met voldoende ruimte om een
diepgaande inhoudelijke discussie mogelijk te maken. Voldoende ruimte houdt
in:
-
tijd krijgen om deel te nemen
een voldoende breed mandaat hebben om andere verwoordingen en
indelingen te kunnen voorstellen
voldoende doorlooptijd krijgen om tot de essentie te kunnen komen en
de veelheid van informatie door te nemen. Ook zal het nuttig zijn om
de oplossing even te laten rusten vooraleer deze definitief af te
kloppen.
pagina 18 van 22
5.4
Starten met de juiste
ingesteldheid
Het multidisciplinair team zal een gezonde portie durf moeten hebben om de
betreden paden te kunnen verlaten maar ook de nodige doorzetting kunnen
opbrengen om niet te snel de handdoek in de ring te gooien maar te blijven
zoeken naar oplossingen. Hierop zal toegezien moeten worden bij de
samenstelling van het team.
5.5
Voorzien van voldoende
vrijheidsgraden
Deze oefening succesvol afronden impliceert dat bestaande
begrotingsartikels aangepast, doelstellingen geherformuleerd, beleidsvelden
herzien, … moeten kunnen worden. De bestaande formuleringen zijn namelijk
ondergeschikt aan het bereiken van een kwalitatief eindresultaat. Het zal
dan ook mogelijk zijn om af te stappen van huidige indelingen
(begrotingsstructuur), definities (beleidsvelden) of formuleringen
(doelstellingen) en mogelijk zijn om -indien wenselijk- inhoudelijke
structuurelementen te definiëren. Dit kan betekenen dat hiervoor wetgeving
aangepast zal moeten worden.
5.6
Kwaliteitscontrole van het
resultaat
We willen een inhoudelijk sterke oefening waarvan de uitkomst een antwoord
biedt op de geschetste problemen. We willen verder dat de resultaten
vergelijkbaar zijn en een zekere kwaliteit hebben. Daarom voorzien we een
kwaliteitscontrole van alle resultaten. Het is geenszins de bedoeling om de
inhoudelijk oefening helemaal opnieuw te doen tijdens de
kwaliteitscontrole. De inhoudelijke oefening en de kwaliteitscontrole
zullen daarom voor een groot deel parallel lopen. Op die manier willen we
op een efficiënte manier zorgen voor een inhoudelijk sterke oefening.
Deze controle zou bijvoorbeeld uitgevoerd kunnen worden door
multidisciplinair teams bestaande uit enkele collega’s van de Vlaamse
overheid, aangevuld met een externe partner. Het zou aan te raden zijn om
deze multidisciplinaire teams te betrekken bij het opstellen van de
criteria voor deze kwaliteitscontrole.
6 ROLLEN
De aanspreekpunten doelstellingenmanagement zullen in deze een centrale
coördinerende rol spelen. Hun rol is in de eerste plaats die van de
projectleider binnen de eigen entiteit. De aanspreekpunten zien toe op het
invullen van de randvoorwaarden: voldoende ruimte en de juiste
ingesteldheid. Dit weerhoudt hen er natuurlijk niet van om zelf ook deel te
nemen aan de inhoudelijke discussies. Ook de begrotingscoördinatoren spelen
een cruciale rol. Zonder hun betrokkenheid zal de inhoudelijke oefening
‘integratie van de informatie’ geen kwalitatief resultaat opleveren.
pagina 19 van 22
Naar aanleiding van deze opdracht zou een entiteit een nieuw aanspreekpunt
voor doelstellingenmanagement kunnen aanduiden opdat het profiel en
inhoudelijke expertise nauwer aansluit bij deze uitdaging.
De bestaande werkgroep prestatiebegroting, organiseert de intensieve
procesbegeleiding en kwaliteitsbewaking. Ze bereiden de nodige aanpassingen
aan de bestaande wetgeving voor (voldoende vrijheidsgraden). De werkgroep
staat in voor de voorgestelde communicatieacties (zie verder)
Het projectteam doelstellingenmanagement bewaakt de uitgangspunten en legt
de link / voorziet afstemming met het overkoepelende project
doelstellingenmanagement en waar nodig met andere Vo-brede initiatieven.
7 COMMUNICATIE
Tijdens de uitvoering van dit project worden de leden van het SOFI, en de
(coördinerende aanspreekpunten) geïnformeerd over de voortgang.
Het voorzitterscollege zal geïnformeerd worden over de uitvoering van de
inhoudelijke oefening in juni en in november.
Daarnaast willen we ook met de Inspectie van Financiën, het Rekenhof en het
Vlaams Parlement in dialoog gaan over deze opdracht.
Tot slot zal er ook regelmatig overleg zijn met het politieke niveau (zie
ook hierboven).
8 TIMING
Qua timing is het verder belangrijk dat de implementatie rekening houdt met
de timing die aangehouden wordt voor de implementatie van de Vlaamse
rechtspersonen in Orafin maar er evenwel niet afhankelijk van is. De
rechtspersonen moeten voor de implementatie in Orafin sowieso een
artikelenstructuur uitwerken, dus om te vermijden dat er dubbel werk
gebeurt, houden ze voor het opstellen van een begrotingsstructuur best
meteen al rekening met de principes van prestatiebegroting zoals hier
uitgewerkt.
De inhoudelijke oefening wordt door alle beleidsdomeinen uitgevoerd en
tegen begin 2017 gefinaliseerd (inclusief kwaliteitscontrole). De
inkanteling van de oefeningen in Orafin zal gespreid gebeuren, rekening
houdend met de beschikbare capaciteit binnen het beleidsdomein Financiën en
Begroting.
pagina 20 van 22
1. Visienota prestatiebegroting valideren op het SOFI: begin maart 2016
2. Visienota prestatiebegroting valideren op het VZC: 17 maart 2016
3. Uitwerken van een kader met eenduidige definities rond ‘beleids-‘ en
‘apparaats’kredieten: 1 september 2015 - 31 maart 2016
4. Kick-off meeting met alle beleidsdomeinen: 28 april 2016
5. Geïntegreerde oefening opmaken, aanpassen begrotingsstructuur en
kwaliteitscontrole: april 2016 – april 2017
6. Eerste gemeenschappelijke instructies voor opmaken begroting en
beleid (BO 2018): mei 2017.
7. Ontwerp besluit rond aanpassing beleidsvelden: mei 2017
8. Besluit aanpassing beleidsvelden goedgekeurd: zomer 2017
9. Orafin wordt gefaseerd aangepast met nieuwe begrotingsstructuur
i) Een eerste deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij
begrotingsopmaak 2018 (mei – september 2017) in hun nieuwe
structuur worden ingekanteld in Orafin. Hierbij dient rekening
gehouden te worden met de inkanteling van bepaalde instellingen in
Orafin.
10.
Een tweede deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal
bij begrotingsopmaak 2019 (mei – september 2018) in hun nieuwe
structuur worden ingekanteld in Orafin. Functionele analyse voor
aanpassingen aan TRAJECT: begin 2018
11.
Uitvoering en implementatie van TRAJECT: tweede helft van 2018
12.
Opstellen beleidsnota’s geïnspireerd op de nieuwe structuren
beleidsdomeinen: juli – oktober 2019
13.
Traject is aangepast (ifv betere koppeling tussen doelstellingen
en begroting) op 1 september 2019.
9 POLITIEKE GEDRAGENHEID
Na validatie van deze nota door het Voorzitterscollege, zal de inhoud van
de nota besproken worden op het overleg met de kernministers (mei).
Daarna zal de nota toegelicht worden aan o.m. de
begrotingsverantwoordelijken van de verschillende kabinetten. Zij zullen
hiervoor een uitnodiging ontvangen.
Daarna zal de nota geagendeerd worden op de Vlaamse Regering.
10 TECHNISCHE ONDERSTEUNING
Orafin wordt gefaseerd aangepast met nieuwe begrotingsstructuur. Een eerste
deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak
2018 (mei – september 2017) in hun nieuwe structuur worden ingekanteld in
Orafin. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de inkanteling van
bepaalde instellingen in Orafin. Een tweede deel (ongeveer de helft) van de
beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak 2019 (mei – september 2018) in hun
nieuwe structuur worden ingekanteld in Orafin.
De aanpassingen in Traject vragen een functionele voorbereiding
(functionele analyse) die opgestart wordt begin 2018. In de tweede helft
van 2018 volgt dan de uitvoering en implementatie zodat bij aanvang van de
nieuwe legislatuur Traject de informatie uit de drie cycli zal bevatten:
pagina 21 van 22
beleid, beheer en begroting. Zoals bij elke nieuwe release zal de
klankbordgroep hierbij betrokken worden.
Voor de aanpassingen aan Orafin staat het Departement Financiën en
Begroting in. Voor de aanpassingen aan Traject zal het projectteam
doelstellingenmanagement de nodige stappen ondernemen.
11 VOORSTEL VAN BESLISSING
Het voorzitterscollege gaat akkoord met:
-
De inhoud van de nota
-
De voorgestelde visie van prestatiebegroting
-
De voorgestelde aanpak voor de integratie van de informatie en de
andere actiepunten
-
De gevraagde inspanningen aan de entiteiten
-
De voorgestelde timing
pagina 22 van 22