NL NL INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding 3 2. Achtergrond 4 2.1

EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 28.6.2012
COM(2012) 339 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES
PARLEMENT
over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2011
{SWD(2012) 181 final}
NL
NL
INHOUDSOPGAVE
1.
Inleiding ....................................................................................................................... 3
2.
Achtergrond .................................................................................................................. 4
2.1.
Ontwikkelingen in 2011 ............................................................................................... 4
2.2.
MFB-kaderverordening ................................................................................................ 5
3.
Macrofinanciële bijstandspakketten in 2011 ................................................................ 6
3.1.
Overzicht ...................................................................................................................... 6
3.2.
Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2011 ......................................... 6
3.2.1.
Westelijke Balkanlanden .............................................................................................. 6
3.2.1.1. Bosnië-Herzegovina ..................................................................................................... 6
3.2.1.2. Servië ............................................................................................................................ 7
3.2.2.
Oostelijke nabuurschapslanden .................................................................................... 7
3.2.2.1. Armenië ........................................................................................................................ 7
3.2.2.2. Georgië ......................................................................................................................... 8
3.2.2.3. Moldavië....................................................................................................................... 9
3.2.2.4. Oekraïne ....................................................................................................................... 9
3.2.3.
Centraal-Azië ............................................................................................................. 10
3.2.3.1. Kirgizië ....................................................................................................................... 10
NL
4.
Zorgen voor een goede besteding van MFB-middelen: operationele
beoordelingen, PEFA-studies en evaluaties achteraf ................................................. 11
4.1.
Operationele beoordelingen ....................................................................................... 11
4.2.
Beoordelingen van overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht ............. 11
4.3.
Evaluaties achteraf ..................................................................................................... 12
5.
Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie begrotingssituatie ....................................................................................................... 12
2
NL
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES
PARLEMENT
over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2011
1.
INLEIDING
Dit verslag geeft een algemeen overzicht van de tenuitvoerlegging van het instrument
voor macrofinanciële bijstand (MFB) van de EU aan derde landen in 2011. Het beschrijft
het algemene kader waarin MFB-pakketten zijn goedgekeurd en uitgevoerd en bevat
informatie over de meest recente pakketten in de nabuurschapslanden van de EU, blikt
kort vooruit op mogelijke toekomstige pakketten en de gevolgen ervan voor de begroting,
en bevat algemene statistieken over de verschillende MFB-pakketten van de afgelopen
tien jaar.
MFB is als onderdeel van het EU-kader voor externe bijstand bedoeld voor buurlanden
van de EU die uitzonderlijke externe financieringsbehoeften hebben, en heeft de vorm
van steun voor hun betalingsbalans. De bijstand moet leiden tot een versterking van de
macro-economische en financiële stabiliteit in kandidaat-landen, potentiële kandidaatlanden en ENP-partnerlanden. Passende structurele hervormingen moeten erdoor worden
aangemoedigd. MFB is een aanvulling op en afhankelijk van het bestaan van een
aanpassings- en hervormingsprogramma van het IMF en wordt verleend in de vorm van
leningen waarvoor de Commissie op de kapitaalmarkten de benodigde middelen leent die
daarna weer worden uitgeleend aan het begunstigde land, en/of in specifieke gevallen in
de vorm van subsidies die uit de EU-begroting worden gefinancierd.
In 2011 is de uitvoering van bestaande MFB-pakketten voortgezet. Het Parlement en de
Raad hebben geen nieuwe MFB-pakketten goedgekeurd. Een belangrijke nieuwe
ontwikkeling in 2011 was de indiening in juli door de Commissie van een voorstel voor
een nieuwe MFB-kaderverordening, waarover de discussies in de Raad en het Parlement
vervolgens van start zijn gegaan. De uitkomst daarvan zal van belang zijn voor de
toekomst van MFB als strategisch noodinstrument voor de stabilisatie van de
economieën van buurlanden van de EU. Naar verwachting zullen de medewetgevers in
de tweede helft van 2012 of in 2013 een besluit over de kaderverordening nemen.
Dit verslag bevat ook een paragraaf over de operationele beoordelingen, de PEFA-studies
(over de overheidsuitgaven en de financiële verantwoordingsplicht) en de evaluaties
achteraf die zijn uitgevoerd in landen die MFB ontvingen. In 2011 rondde de Commissie
met hulp van adviseurs twee operationele beoordelingen af en zijn twee PEFA-studies
verricht in landen met MFB-programma's. Ook startte de Commissie drie evaluaties
achteraf van afgeronde MFB-pakketten.
Tot slot is in dit verslag informatie opgenomen over nieuwe aanvragen voor MFB en
mogelijke nieuwe MFB-voorstellen van de Commissie, waaronder informatie over de
gevolgen ervan voor de begroting.
NL
3
NL
Dit verslag is opgesteld overeenkomstig de Raadsbesluiten en de gezamenlijke besluiten
van de Raad en het Parlement over MFB-pakketten. Het sluit aan op de verslagen van
voorgaande jaren. Het gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de
Commissie (SWD(2012) 181 final) met nadere informatie over en analyses van de
macro-economische achtergrond en de uitvoering van de afzonderlijke MFB-pakketten.
2.
ACHTERGROND
2.1.
Ontwikkelingen in 2011
De mondiale economische en financiële crisis van 2008-2009 die de opkomende
economieën in de nabuurschapslanden van de Europese Unie zwaar heeft getroffen,
leidde tot een sterke toename van het aantal verzoeken om financiële steun van de EU,
onder meer in de vorm van MFB. Eind 2009 keurde de Raad van Ministers van de EU
vier van dergelijke programma's goed, voor respectievelijk Bosnië-Herzegovina, Servië,
Armenië en Georgië. De eerder goedgekeurde MFB voor Kosovo* is in 2009 met een jaar
verlengd. In 2010 hebben de EU-wetgevers – de Raad en het Parlement tezamen – na de
inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog twee andere programma's
goedgekeurd, te weten voor Oekraïne en de Republiek Moldavië. De pakketten voor
Georgië en Kosovo liepen in 2010 ten einde. In 2011 en begin 2012 voltooide de
Commissie de uitvoering van de programma's voor Servië, Armenië en Moldavië en ging
zij verder met de voorbereidingen voor de uitvoering van de programma's voor BosniëHerzegovina en Oekraïne.
De algehele economische situatie verbeterde in 2010 aanzienlijk. Deze verbetering zette
in de eerste helft van 2011 tot op zekere hoogte door. Daardoor werd de druk op de
betalingsbalans van landen die voor MFB in aanmerking kwamen, enigszins verlicht.
Daarom zijn in 2011 slechts twee nieuwe voorstellen door de Commissie goedgekeurd, te
weten voor Georgië in januari 2011 en voor Kirgizië in december 2011. Deze voorstellen
zijn in behandeling bij het Parlement en de Raad. Het besluitvormingsproces is echter
vertraagd door een verschil van inzicht tussen de medewetgevers over de juridisch juiste
procedure voor de raadpleging van het comité van de lidstaten over het memorandum van
overeenstemming bij het MFB-programma.
In de tweede helft van 2011 verslechterden de omstandigheden op de wereldwijde
financiële markten door de ongekende staatsschuldcrisis. Daarnaast vergrootten de
Arabische lente en de daaruit voortvloeiende politieke en economische omwentelingen in
de Arabische partnerlanden rond de Middellandse Zee1 de druk op de begrotingen en de
externe posities in deze economieën. Deze ontwikkelingen zullen naar verwachting
leiden tot meer vraag naar MFB in 2012. Het eerste geval in dit verband betreft een
hernieuwd verzoek van de Egyptische regering in februari 2012 om een MFB-pakket van
500 miljoen EUR. De Commissie werkt thans samen met het IMF aan een raming van de
*
1
NL
Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming
met resolutie 1244/99 van de VN-veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof
over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.
Voor meer informatie over recente economische ontwikkelingen in de zuidelijke buurlanden
wordt verwezen naar "The EU's neighbouring economies: coping with new challenges",
Occasional Papers no. 86/november 2011, DG ECFIN, Europese Commissie
(http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm).
4
NL
resterende externe financieringsbehoefte van Egypte, zulks met het oog op de mogelijke
aanneming van een voorstel voor de toekenning van MFB aan dit land.
2.2.
MFB-kaderverordening
Al in 2003 bestempelde het Europees Parlement het langdurige besluitvormingsproces
- besluiten over individuele MFB-pakketten werden op ad-hocbasis door de Raad
genomen, na raadpleging van het Parlement - als een van de grote tekortkomingen van
MFB. Het Parlement onderstreepte ook de noodzaak van een transparante
rechtsgrondslag voor het MFB-instrument als geheel. Sinds de inwerkingtreding van het
Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 worden de wetgevingsbesluiten over
individuele MFB-pakketten door het Parlement en de Raad volgens de gewone
wetgevingsprocedure (medebeslissing) genomen. Dit heeft tot gevolg gehad dat de
besluitvorming tamelijk lang duurt. Daardoor nam de roep om een stroomlijning van de
procedure voor de goedkeuring van MFB-voorstellen toe. Met de financiële en
schuldencrisis is gebleken dat voor een effectieve aanpak van macro-economische en
financiële noodsituaties een crisisbestrijdingsinstrument nodig is dat snel en doelmatig
kan worden ingezet.
Derhalve is de Commissie op 4 juli 2011 met een voorstel voor een kaderverordening
gekomen2. De belangrijkste doelstellingen van het voorstel zijn: i) effectiever maken van
de macrofinanciële bijstand door een sneller en doelmatiger besluitvormingsproces, ii)
afstemmen van het besluitvormingsproces op dat van andere instrumenten, hoofdzakelijk
op het gebied van externe betrekkingen, iii) formaliseren van de regels voor het
instrument, en het Europees Parlement er zeggenschap over geven, en iv) actualiseren en
vereenvoudigen van bepaalde regels.
De belangrijkste kenmerken van het voorstel zijn: i) besluiten over het verlenen van
macrofinanciële bijstand worden door de Commissie genomen in de vorm van een
uitvoeringsbesluit onder toezicht van een comité van de lidstaten, ii) de Genval-criteria,
die in diverse conclusies van de Raad zijn vastgelegd en waarvoor ook steun is
uitgesproken in een resolutie van het Europees Parlement uit 2002, worden bekrachtigd
in een verordening en worden daardoor juridisch bindend, iii) een aantal van deze criteria
wordt geactualiseerd of verduidelijkt, en met name die welke betrekking hebben op de
drempel voor MFB-pakketten voor wat betreft het resterende financieringstekort, op de
in aanmerking komende geografische gebieden (om het bestaan van het EUnabuurschapsbeleid in MFB-verband formeel te erkennen) en op de keuze tussen
subsidies en leningen in MFB-pakketten.
De discussie is in zowel de Raad als het Parlement gevoerd. De Raad rondde zijn eerste
conclusies in december 2011 af (in een zogenoemde "algemene benadering"). Het
Parlement gaf opdracht voor een onderzoek naar de effectiviteit van MFB en behandelde
begin 2012 in de commissie Internationale Handel een verslag over het voorstel van de
Commissie. Naar verwachting zal in de tweede helft van 2012 of in 2013 een besluit over
het voorstel worden genomen.
2
NL
Voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot
vaststelling van algemene bepalingen voor de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde
landen - COM(2011) 865 definitief van 4.7.2011.
5
NL
3.
MACROFINANCIËLE BIJSTANDSPAKKETTEN IN 2011
3.1.
Overzicht
In 2011 liep het MFB-pakket voor Servië uit 2009 ten einde. In juli 2011 werd de eerste
tranche van de bijstand (een lening van 100 miljoen EUR) aan de Servische overheid
uitgekeerd. Daarmee is dit pakket meteen ook afgesloten omdat de tweede tranche (van
eenzelfde bedrag) was geannuleerd omdat Servië minder externe financiering nodig had
en daarom besloten had om niet volledig gebruik te maken van de geprogrammeerde
IMF-uitkeringen. Met betrekking tot de MFB voor Armenië werd het memorandum van
overeenstemming in februari 2011 ondertekend en kon de eerste tranche - een subsidie
van 14 miljoen EUR en een lening van 26 miljoen EUR - in juli 2011 worden uitgekeerd.
Over de uitkering van de tweede tranche - een subsidie van 21 miljoen EUR en een
lening van 39 miljoen EUR - werd in december overeenstemming bereikt. De subsidie is
op 27 december 2011 en het leningdeel is op 9 februari 2012 uitgekeerd.
De Commissie heeft de tweede tranche van de MFB aan Moldavië (een subsidie van
20 miljoen EUR) in september 2011 vrijgegeven. De derde tranche kon niet - zoals
oorspronkelijk gepland - vóór eind 2011 worden vrijgegeven omdat niet was voldaan aan
een aantal voorwaarden. Uiteindelijk is deze tranche begin april 2012 uitgekeerd. De
uitvoering van de MFB aan Oekraïne, die in 2010 was goedgekeurd, samen met de
middelen die beschikbaar waren uit een eerder pakket die in 2002 was goedgekeurd,
beliep 610 miljoen EUR aan leningen, maar werd opnieuw vertraagd omdat met de
Oekraïense overheid geen overeenstemming kon worden bereikt over een aantal
voorwaarden van het memorandum van overeenstemming. De eerste tranche van het
MFB-pakket voor Bosnië-Herzegovina dat in 2009 was goedgekeurd (maximaal
100 miljoen EUR aan leningen), is niet in 2011 uitgekeerd omdat niet was voldaan aan
een van de voorwaarden voor de eerste tranche.
In 2011 heeft de Commissie bij de medewetgevers twee formele voorstellen voor nieuwe
MFB-pakketten ingediend: op 13 januari 2011 een voorstel om de MFB aan Georgië uit
te breiden met 23 miljoen EUR aan subsidies en 23 miljoen EUR aan leningen, en op
20 december 2011 een voorstel om speciale MFB toe te kennen aan Kirgizië
(15 miljoen EUR aan subsidies en 15 miljoen EUR aan leningen). Deze voorstellen zijn
in behandeling bij het Europees Parlement en de Raad. Het besluit van de medewetgevers
over de MFB voor Georgië heeft echter vertraging opgelopen vanwege het
bovengenoemde geschil over juridische aspecten.
3.2.
Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2011
3.2.1.
Westelijke Balkanlanden
3.2.1.1. Bosnië-Herzegovina
In 2009 heeft de Raad aan Bosnië-Herzegovina maximaal 100 miljoen EUR aan MFB in
de vorm van leningen toegekend (Besluit 2009/891/EG van de Raad van
30 november 2009). Het desbetreffende memorandum van overeenstemming (MvO) en
de leningovereenkomst zijn in november 2010 ondertekend, maar de Bosnische president
heeft de leningovereenkomst pas in augustus 2011 geratificeerd, dit onder meer vanwege
de langdurige kabinetsformatie na de algemene verkiezingen van oktober 2010. In 2011
zijn geen MFB-middelen uitgekeerd omdat niet was voldaan aan alle MvO-voorwaarden
NL
6
NL
voor de eerste tranche. Daarnaast is de stand-byovereenkomst met het IMF sinds
oktober 2010 niet operationeel. Wel is enige vooruitgang geboekt op het gebied van de
naleving van de MFB-beleidsvoorwaarden voor het beheer van de overheidsfinanciën.
Zodra het IMF-programma weer operationeel is en voldaan wordt aan alle
beleidsvoorwaarden van het MvO, kan de MFB worden uitgekeerd.
Na de marginale groei (0,7 %) in 2010 versnelde de economische expansie in 2011 iets,
om uit te komen op naar schatting 1,6 %. Dit is te danken aan een groeiende export en
een licht toegenomen binnenlandse vraag. In 2011 heeft een verdere budgettaire
consolidatie plaatsgevonden, dit ondanks de kwalitatief nog zwakke staat van de
overheidsfinanciën. Met een stijging van het tekort op de lopende rekening tot 8,7 % van
het bbp zijn de externe onevenwichtigheden weer toegenomen.
3.2.1.2. Servië
Op grond van Besluit 2009/892/EG van de Raad kreeg Servië de beschikking over een
lening van maximaal 200 miljoen EUR vanwege de nadelige effecten van de wereldwijde
crisis. Deze bijstand was bedoeld als aanvulling op de middelen van internationale
financiële instellingen, om de regering te ondersteunen bij zijn aanpak van het externe
financieringstekort. Vanwege Serviës geleidelijke economische herstel, een afnemende
behoefte aan buitenlandse financiering en een halvering van de bijstand van het IMF
besloot de Europese Commissie slechts de helft van het beschikbare MFB-bedrag uit te
keren, ofwel 100 miljoen EUR. De middelen zijn op 12 juli 2011 overgemaakt, waarmee
aan dit MFB-pakket een einde kwam. Mede dankzij de MFB-voorwaarden is het beheer
van de overheidsfinanciën ingrijpend gewijzigd. Met name zijn kwantitatieve
begrotingsregels en nieuwe bepalingen inzake de interne financiële controle bij de
overheid ingevoerd.
In 2011 zette het economisch herstel door en groeide het bbp met 1,6 %, onder meer door
een forse stijging van de investeringen. Tegen het eind van het jaar kwam de groei echter
onder druk te staan door de problemen in de wereldeconomie. Door de afnemende groei
van de export liep het tekort op de lopende rekening op tot circa 9,5 % van het bbp.
Bovendien steeg het begrotingstekort met name door tegenvallende inkomsten tot bijna
5 % van het bbp, en dat was hoger dan oorspronkelijk beoogd.
3.2.2.
Oostelijke nabuurschapslanden
3.2.2.1. Armenië
Eind 2010 bereikten de Commissie en de Armeense overheid overeenstemming over de
voorwaarden voor het MFB-programma van 100 miljoen EUR (35 miljoen EUR aan
subsidies en 65 miljoen EUR aan leningen) dat in november 2009 is goedgekeurd. Het
memorandum van overeenstemming en de overeenkomsten voor de leningen en subsidies
zijn in februari 2011 ondertekend en in mei 2011 door de Armeense regering
geratificeerd. De eerste tranche van 40 miljoen EUR is in juni 2011 vrijgegeven, de
tweede tranche van 60 miljoen EUR in december 2011 (subsidie) en februari 2012
(lening).
In 2011 zette het herstel van de Armeense economie door. Het reële bbp steeg met 4,6 %,
met name dankzij de export en de overmakingen van migranten. Er konden echter minder
investeringen worden aangetrokken. Hoewel het tekort op de lopende rekening daalde
NL
7
NL
van 14,7 % van het bbp in 2010 tot 10,9 % van het bbp in 2011, moesten externe partners
voor een groot deel voorzien in de behoefte aan externe financiering. In 2011 begon
Armenië met de uitvoering van zijn nieuwe driejarenprogramma (2011-2013) voor
economische stabilisatie, met steun van onder meer het IMF in het kader van de
uitgebreide financieringsfaciliteit (Extended Fund Facility - EFF) en de concessionele
uitgebreide kredietfaciliteit (concessional Extended Credit Facility - ECF), voor een
totaalbedrag van 278 miljoen EUR. In december 2011 voltooide het College van
Bewindvoerders van het IMF zijn derde evaluatie van de economische resultaten van
Armenië in het kader van het programma. Op basis daarvan kon de regering nog eens
36,2 miljoen STR (circa 42 miljoen EUR) opnemen. Mede dankzij de MFB-voorwaarden
zijn vorderingen gemaakt bij de hervormingen op het gebied van de staatsschuld, de
pensioenen, de belastingdienst en douane, het beheer van de overheidsfinanciën en het
belastingbeleid.
3.2.2.2. Georgië
Onderdeel van het totaalpakket van de EU van maximaal 500 miljoen EUR voor
economisch herstel van Georgië, dat in oktober 2008 na het conflict met Rusland in
augustus dat jaar werd toegezegd tijdens de internationale donorconferentie in Brussel,
waren twee mogelijke MFB-pakketten van 46 miljoen EUR elk. Het eerste deel is in
2009-2010 met succes uitgevoerd. Voor het tweede deel nam de Commissie op
13 januari 2011 een voorstel aan voor verdere MFB aan Georgië.
De plenaire vergadering van het Europees Parlement stemde op 10 mei 2011 over het
voorstel en nam een wetgevingsresolutie met een aantal amendementen aan die met name
bedoeld waren om de tekst aan te passen aan de inwerkingtreding van de nieuwe
"comitologie"-verordening in maart 20113. Nadat het Europees Parlement zijn standpunt
had bepaald, is interinstitutioneel overleg tussen de Raad en het Parlement gevoerd, dat
echter tot dusver vruchteloos is gebleven. Terwijl het Parlement er voorstander van is
om, overeenkomstig het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, voor het
memorandum van overeenstemming de raadplegingsprocedure in het comité van de
lidstaten te volgen, is de Raad van oordeel dat in principe de onderzoeksprocedure moet
worden gevolgd.
Het reële bbp steeg in 2010 met 6,3 % en in 2011 met 7 %, maar zal naar verwachting in
2012 iets minder hard groeien vanwege de problemen in de wereldeconomie. De standbyovereenkomst met het IMF liep van september 2008 tot juni 2011 en leidde tot een
consolidatie van de begroting, tot verdere structurele hervormingen en een herstel van de
groei. Vanaf juli 2010 behandelde de regering de regeling als een zuiver anticiperende
maatregel en heeft zij geen beroep meer gedaan op de laatste tranches. Ondanks de
verbeteringen die zich sinds 2009 hebben voorgedaan, blijft de betalingsbalans van
Georgië met een nog altijd hoog tekort op de lopende rekening (11,7 % van het bbp in
2011) kwetsbaar. De BDI-instroom blijft duidelijk achter bij het niveau van voor het
conflict van 2008 en in 2013-2014 zullen substantiële bedragen moeten worden afgelost
op de externe schuld. In maart 2012 bereikten de autoriteiten met het IMF
overeenstemming over een nieuw tweejarenprogramma, dat van anticiperende aard is.
Hoewel het bestaan van een uitkeringsprogramma van het IMF een voorwaarde is voor
3
NL
Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011.
8
NL
de activering van het MFB-pakket van de EU, valt te verwachten dat de IMF-middelen
tijdens de looptijd van het programma alsnog worden gebruikt, dit gezien het moeilijke
internationale financiële klimaat.
3.2.2.3. Moldavië
Op 20 oktober 2010 namen het Europees Parlement en de Raad een besluit aan dat
voorzag in de toekenning aan Moldavië van MFB voor een bedrag van 90 miljoen EUR
aan subsidies, dat in drie tranches zou worden uitgekeerd in 2010 en 2011
(Besluit 938/2010/EU). De bijstand werd uitgebreid in het kader van een economisch
programma dat werd ondersteund door een ECF-EFF-financieringsregeling van drie jaar
die in januari 2010 is goedgekeurd door het College van Bewindvoerders van het IMF.
Nadat overeenstemming was bereikt over het MvO keerde de Commissie al in december
2010 de eerste tranche van 40 miljoen EUR uit. De tweede tranche van 20 miljoen EUR
werd in september 2011 uitgekeerd nadat de Commissie in juni had beoordeeld of de
voorwaarden waren nageleefd. De derde MFB-tranche kon eind 2011 niet worden
uitgekeerd, zoals oorspronkelijk de bedoeling was, omdat werd geoordeeld dat de
naleving van de voorwaarden voor de derde tranche onvoldoende was verbeterd. Nadat
echter extra vooruitgang was geboekt met de uitvoering van hervormingen door de
Moldavische regering, werd bij een nieuwe beoordeling door de Commissie in
februari 2012 vastgesteld dat de voorwaarden inmiddels naar tevredenheid werden
nageleefd, zodat de Commissie de derde en laatste MFB-tranche van 30 miljoen EUR in
april 2012 kon uitkeren.
De economie herstelde zich na een ernstige inzinking in 2009 en kende in 2010 en 2011
een sterke opleving. De verslechtering van het externe economische klimaat leidde echter
tot een vertraging van de bedrijvigheid in het vierde kwartaal van 2011. Deze zal in 2012
waarschijnlijk doorzetten. Het programma van het IMF bleef op koers en de steun van
internationale donoren, waaronder de MFB van het EU, vervulde een belangrijke functie
bij de handhaving van de macro-economische stabiliteit en de ondersteuning van de
hervormingsagenda van de regering. Moldavië heeft de begroting fors geconsolideerd en
heeft het begrotingstekort teruggebracht van 6,3 % van het bbp in 2009 tot 2,4 % van het
bbp in 2011. In 2012 zal het nog verder worden teruggebracht, tot 0,9 % van het bbp,
hoofdzakelijk door te snijden in de overheidsuitgaven. Mede dankzij de MFBvoorwaarden zijn vorderingen gemaakt bij de hervormingen op het gebied van de
opstelling en uitvoering van de begroting, de optimalisatie van de overheidsfinanciën en
het beheer van de staatsschuld, de financiële stabiliteit en de financiële sector, de
overheidsaanbestedingen en de wetgeving inzake de centrale bank.
3.2.2.4. Oekraïne
In juli 2010 hebben de medewetgevers van de EU een besluit tot toekenning aan
Oekraïne van 500 miljoen EUR aan MFB (Besluit 388/2010/EU van 7 juli 2010)
vastgesteld. In combinatie met de 110 miljoen EUR die nog beschikbaar was op grond
van het MFB-besluit uit 2002 (Besluit 2002/639/EG van de Raad van 12 juli 2002) is in
principe een MFB-pakket van in totaal maximaal 610 miljoen EUR beschikbaar. De
onderhandelingen over de beleidsvoorwaarden voor uitkering van deze bijstand zijn
echter nog niet afgerond. Daarbij gaat het onder meer om maatregelen op het gebied van
het beheer van de overheidsfinanciën, de belasting en douane, de hervorming van de
energiesector en de reglementering van de financiële sector. Hoewel vooruitgang is
NL
9
NL
geboekt bij de opstelling van een voor beide partijen aanvaardbaar memorandum van
overeenstemming (MvO), konden de meningsverschillen over een aantal cruciale punten,
waaronder de taakomschrijving van de Oekraïense rekenkamer (de hoogste controlerende
instantie van het land) niet worden opgelost. Aangezien er geen memorandum van
overeenstemming en leningovereenkomst zijn ondertekend, hebben er in 2011 geen
uitkeringen plaatsgevonden.
In 2011 zette het economische herstel van Oekraïne door, kende het land een naar
verhouding sterke groei en bleef de inflatie goeddeels onder controle. Sinds medio 2011
zijn de trends voor de betalingsbalans echter duidelijk verslechterd, waardoor de
nationale bank van Oekraïne tussen augustus en december 6,2 miljard dollar aan reserves
moest aanspreken om de wisselkoers te ondersteunen. Het IMF-programma van
15 miljard dollar lag in 2011 niet meer op schema door meningsverschillen over de
begroting en door onvoldoende vooruitgang bij belangrijke structurele hervormingen die
waren overeengekomen in het kader van de stand-byovereenkomst. Daarbij ging het
onder meer om de aanpassing van de tarieven voor gas en verwarming. Een te trage
aanpassing van de energieprijzen levert ook grote risico's op voor de budgettaire
vooruitzichten. Aangezien in 2011 geen officiële externe financieel steun is uitgekeerd en
banken hun risicoblootstelling hebben verkleind, is het moeilijker geworden om toegang
te krijgen tot de internationale kapitaalmarkten. Tegelijkertijd is slechts langzaam
vooruitgang geboekt op het gebied van structurele hervormingen. Hoewel de gas- en de
aanbestedingswetten voor overheidsopdrachten uit 2010 en de wetgeving over
pensioenhervormingen uit 2011 stappen in de goede richting waren, liet de uitvoering
ervan soms te wensen over. Ook is de aanbestedingswetgeving later via allerlei
wijzigingen verwaterd. Voorts kende met name de hervorming van het beheer van de
overheidsfinanciën een teleurstellend verloop en was er in Oekraïne nog sprake van een
ongunstig ondernemingsklimaat, zoals blijkt uit de flinke daling in 2011 van het land op
de "Doing Business"-ranglijst van de Wereldbank en op de corruptie-index van
Transparency International4.
3.2.3.
Centraal-Azië
3.2.3.1. Kirgizië
Op 20 december 2011 heeft de Europese Commissie bij het Europees Parlement en de
Raad een voorstel ingediend om Kirgizië bij wijze van uitzondering MFB te verlenen. In
2010 kende Kirgizië een sterke afname van de economische groei en een verslechtering
van zijn externe positie door externe schokken en interne politieke en etnische conflicten
die tot een flink extern financieringstekort hadden geleid. Tijdens een internationale
donorconferentie in juli 2010 zegde de EU toe het herstel na beëindiging van het etnische
conflict te steunen. In juni 2011 bereikte het IMF met de Kirgizische regering
overeenstemming over een programma voor drie jaar, dat zou worden ondersteund met
een ECF-regeling. De externe positie bleef echter kwetsbaar en het bestaan van een
aanzienlijk resterend extern financieringstekort voor 2011-2013 is bevestigd door het
IMF en de Commissie. Daarnaast is het buitengewone (d.w.z. buiten de gebruikelijke
4
NL
Door onvoldoende vooruitgang op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën in
combinatie met onzekerheid over het macro-economisch kader (zo ligt de uitvoering van het IMFprogramma niet meer op schema) heeft de Europese Commissie eind 2011 besloten om de
uitkering van begrotingssteun op te schorten.
10
NL
geografische reikwijdte van MFB vallende) MFB-pakket gegrond vanwege de krachtige
prodemocratische politieke en economische hervormingsdynamiek in het land en
vanwege de ligging ervan in een regio die voor de EU van economisch en politiek belang
is. Het voorstel wordt momenteel door het Parlement en de Raad behandeld in het kader
van de medebeslissingsprocedure.
In 2011 herstelde de economische groei tot 5,7 % na een sterke afkoeling van de
economie in 2009 en 2010 en liep het tekort op de betalingsbalans terug tot naar schatting
3,1 % van het bbp, onder meer door de omvangrijke overmakingen van migranten en
door de hoge exportprijzen van goud. Het moeilijke mondiale economische klimaat
begon echter in de laatste maanden van 2011 een negatief effect te sorteren op de
overmakingen en de export. De inflatie is teruggedrongen van meer dan 20 % (op
jaarbasis) medio 2011 tot 5,7 % eind 2011. De regering slaagde erin haar
begrotingsdoelstellingen voor 2011 te halen. Daarnaast hebben de Kirgizische
autoriteiten alle doelen van het ECF-programma van het IMF die voor eind 2011 waren
overeengekomen, bereikt.
4.
ZORGEN VOOR EEN GOEDE BESTEDING VAN MFB-MIDDELEN: OPERATIONELE
BEOORDELINGEN, PEFA-STUDIES EN EVALUATIES ACHTERAF
4.1.
Operationele beoordelingen
Conform de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU die voorschrijven dat
inspecties worden uitgevoerd voordat aan ontvangende landen middelen worden
uitgekeerd, voert de Commissie met de hulp van externe consultants operationele
beoordelingen (OB) uit om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het
functioneren van de administratieve procedures en financiële circuits van ontvangende
landen.
Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht uit naar de systemen voor het beheer
van de overheidsfinanciën en met name naar de procedures en de organisatie van de
ministeries van Financiën en de centrale banken, en meer in het bijzonder naar het beheer
van rekeningen waarop EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt speciale aandacht
geschonken aan de werkwijze van externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid,
hun werkprogramma’s en de doeltreffendheid van hun controles. Bij de meest recente
operationele beoordelingen is tevens een analyse gemaakt van de bestaande procedures
bij de aanbestedende diensten.
In 2011 voltooide de Commissie de operationele beoordeling in Georgië. De
belangrijkste conclusies van deze OB zijn vastgelegd in het begeleidende werkdocument
van de diensten van de Commissie (SWD(2012) 181 final).
4.2.
Beoordelingen van overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht
De Commissie streeft naar complementariteit met de andere diagnostische hulpmiddelen
op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën in landen die donorsteun
ontvangen. In dit verband vormt het in 2001 als een multidonorpartnerschap opgezette
PEFA-programma, waarbij onder meer de Europese Commissie, de Wereldbank en het
IMF zijn betrokken, een geschikt kader.
NL
11
NL
De afgelopen jaren zijn PEFA-studies verricht voor een aantal landen die MFB ontvingen
of er mogelijk voor in aanmerking kwamen: Armenië (2008), Belarus (2009), Georgië
(2008), Kosovo (2009), Kirgizië (2009), Moldavië (2008), Marokko (2009) en Servië
(2010). De Commissie heeft samen met de Wereldbank de PEFA-studies voor Georgië
en Marokko geschreven en heeft rechtstreeks meegewerkt aan verscheidene andere
studies.
In 2011 heeft de Commissie met de Wereldbank (die de hoofdverantwoordelijkheid
droeg) gewerkt aan een PEFA-beoordeling van Oekraïne, en heeft zij (als
hoofdverantwoordelijke) in samenwerking met de Wereldbank een PEFA-beoordeling
van Moldavië verricht.
De resultaten van deze PEFA-studies zullen een aanvulling vormen op de meest recente
operationele beoordelingen van de financiële procedures in deze beide landen en zullen
van pas komen bij de ondersteuning van de uitvoering van lopende MFB-pakketten, en
met name bij de monitoring van de inachtneming van de voorwaarden inzake het beheer
van de overheidsfinanciën.
4.3.
Evaluaties achteraf
Om conform het Financieel Reglement het effect van MFB te beoordelen, verricht de
Commissie evaluaties achteraf van MFB-programma's. Met de conclusies van deze
evaluaties wordt rekening gehouden bij het versterken van de MFB-beheerpraktijk. De
belangrijkste doelstellingen van de evaluaties achteraf zijn: onderzoeken van de
economische effecten van de MFB op de economie van het begunstigde land, en met
name op de houdbaarheid van zijn externe positie, en beoordelen van de toegevoegde
waarde van het optreden van de EU.
In 2011 is gestart met twee nieuwe evaluaties achteraf, namelijk van de recentelijk
voltooide MFB-pakketten voor Libanon en Georgië. Begin 2012 is een begin gemaakt
met de evaluatie achteraf van de MFB voor Kosovo.
5.
VERZOEKEN OM BIJSTAND EN TOEKOMSTIGE
COMMISSIE - BEGROTINGSSITUATIE
VOORSTELLEN
VAN
DE
De meeste MFB-pakketten uit 2011 zijn in 2011 of begin 2012 afgerond (Servië,
Armenië, Moldavië). De twee resterende programma's (de pakketten voor Oekraïne en
Bosnië-Herzegovina) worden naar verwachting in 2012 en 2013 uitgevoerd indien goede
vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de beleidsvoorwaarden. Het nieuwe
programma voor Georgië, dat nog in behandeling is bij de medewetgevers, wordt naar
verwachting medio 2012 goedgekeurd. Ook de voor Kirgizië voorgestelde MFB wordt
mogelijk in de tweede helft van 2012 goedgekeurd.
De huidige reeks voor 2012-2013 geplande MFB-pakketten omvat ook een mogelijk
programma voor Kosovo. Daarmee zou de EU, na de afloop van het vorige programma
in 2010, de voorwaardelijke toezegging nakomen die zij op de donorconferentie voor
Kosovo in juni 2008 heeft gedaan. Het gaat om een bedrag tot 100 miljoen EUR.
NL
12
NL
Daarnaast mag een nieuw pakket voor Armenië worden verwacht, dat een vervolg is op
het onlangs afgeronde programma, bedoeld is om het land te helpen om het voor 2013
verwachte resterende externe financieringstekort te dekken en een aanvulling vormt op
de middelen die het IMF beschikbaar stelt in het kader van de bestaande ECF-/EFFfinancieringsregeling.
Gezien de financieringsbehoefte op korte termijn van een aantal zuidelijke
nabuurschapslanden waarin zich politieke veranderingen voltrekken, mag het geen
verrassing heten dat de EU in februari 2012 van Egypte een aanvraag voor MFB heeft
ontvangen. Er is gevraagd om 500 miljoen EUR. Om rekening te houden met het relatief
lage inkomen per hoofd van de bevolking in Egypte, zou een klein deel in de vorm van
een subsidie kunnen worden uitgekeerd. De MFB zou een aanvulling vormen op de door
het IMF en andere donoren beschikbaar te stellen middelen die moeten leiden tot een
versterking van de Egyptische betalingsbalans in een moeilijke politieke
overgangsperiode. De Commissie werkt thans samen met het IMF aan een raming van de
resterende externe financieringsbehoefte van Egypte, zulks met het oog op de mogelijke
aanneming van een voorstel voor de toekenning van MFB aan dit land.
De mogelijke inzet van het MFB-instrument voor sommige landen aan de Middellandse
Zee is expliciet bevestigd in de gezamenlijke mededeling van de Commissie en de Hoge
EU-Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
"Een Partnerschap voor democratie en gedeelde welvaart met het zuidelijke
Middellandse Zeegebied" van 8 maart 2011.
Onderstaande tabel 1 geeft een overzicht van de vastleggingen en betalingen van MFBsubsidies voor 2011 en 2012 (indicatief). De prognoses voor 2012 zijn nog van zeer
voorlopige aard en berusten op diverse factoren waarop de Commissie geen invloed
heeft. De mogelijke nieuwe subsidies voor 2012 vallen in grote lijnen binnen de
begrotingsplafonds voor 2012, rekening houdend met het feit dat een aantal geplande
pakketten pas in 2013 financieel zal worden vastgelegd. Het totaalbedrag aan uitstaande
leningen in het kader van MFB beliep 569,8 miljoen EUR per ultimo 2011. Dit bedrag
wordt gedekt door het Garantiefonds voor externe operaties5. De middelen van dit fonds
worden gehandhaafd op 9 % van het uitstaande bedrag. Het fonds dekt niet alleen MFBleningen, maar ook Euratom-leningen en EIB-leningen aan derde landen en wordt
voorzien van middelen uit de EU-begroting. Voor de MFB-leningen bevat het fonds per
ultimo 2011 dus zo'n 51 miljoen EUR.
5
NL
Voor meer informatie wordt verwezen naar het verslag van de Commissie aan het Europees
Parlement en de Raad over de garanties die door de algemene begroting worden gedekt
(halfjaarlijkse publicatie).
13
NL
Tabel 1: MFB-vastleggingen en betalingen 2011-2012 in EUR
Vastleggingskredieten voor subsidies in de begroting
Vastleggingen, totaal
OB's, PEFA-studies, evaluaties achteraf
MFB Georgië (voorgesteld)
MFB Kirgizië (voorgesteld)
MFB Egypte (mogelijk)
MFB Kosovo (mogelijk, eind 2012 of 2013)
393.476
393.476
88.350.000
350.000
23.000.000
15.000.000
50.000.000
n.t.b.
104.475.091
n.v.t.
Betalingskredieten voor MFB-subsidies in de begroting
88.552.647
79.050.000
Betalingen, totaal
OB's, PEFA-studies, evaluaties achteraf
MFB Armenië
MFB Moldavië
MFB Georgië (voorgesteld, eerste betaling)
MFB Kirgizië (voorgesteld, eerste betaling)
MFB Egypte (mogelijk, eerste betaling)
55.236.767
236.767
35.000.000
20.000.000
74.350.000
350.000
Ongebruikte toewijzingen voor betalingen van subsidies
33.315.880
4.700.000
126.000.000
705.000.000
Armenië
26.000.000
Servië
100.000.000
Overige, waaronder Oekraïne, B-H (actief) en Egypte (mogelijk)
39.000.000
Niet-vastgelegde begrotingstoewijzingen
MFB-uitkeringen van leningen, totaal
NL
2011
2012 (indicatief)
104.868.567
95.550.000
14
30.000.000
11.500.000
7.500.000
25.000.000
666.000.000
NL
Tabel 2: Toegestane MFB, per jaar in de periode 2002-2011 in miljoen EUR
2002*
Per regio
Westelijke Balkanlanden
NOS
Middellandse-Zeelanden
Toegestaan totaalbedrag1
Leningen
Subsidies
2003
2004
190
18
70
208
78
130
70
25
45
2005
2006
25
25
9
16
2007
50
33,5
0
83,5
0
83,5
2008
45
80
125
50
75
2009
0
0
0
2010
300
146
590
446
365
81
590
500
90
2011
Totaal
0
635
832,5
80
1547,5
1027
520,5
* In het nettobedrag voor Oekraïne is rekening gehouden met een nieuwe lening van 110 miljoen EUR in combinatie met de gelijktijdige annulering van
92 miljoen EUR van de 150 miljoen EUR uit 1998 en een lening van 15 miljoen EUR aan Moldavië onder gelijktijdige annulering van de lening van
15 miljoen EUR uit 2000.
1
Voor nadere informatie wordt verwezen naar de statistische gegevens van het werkdocument
Grafiek 2a: Toegestane MFB, per jaar in de periode 2002-2011 in miljoen EUR
590
446
208
125
83,5
70
25
2002*
2003
2004
0
0
2005
2006
2007
2008
0
2009
2010
2011
Grafiek 2b: Toegestane MFB, per regio in de periode 2002-2011
Middellandse
Zeelanden 5%
Westelijke
Balkanlanden
41%
NIS 54%
NL
15
NL
Tabel 3: Uitgekeerde MFB, per jaar in de periode 2002-2011 in miljoen EUR
2002
Per regio
Kandidaat-landen Middenen Oost-Europa
Westelijke Balkanlanden
NOS
Middellandse-Zeelanden
Totaal uitgekeerd1
Leningen
Subsidies
1
2003
2004
2005
2006
2007
130
11
50
146
7
20
12
58
8,5
32
29
20
141
0
141
203
118
85
32
10
22
66,5
15
51,5
61
19
42
20
0
20
2008
25
15
40
0
40
2009
15,3
25
40,3
25
15,3
2010
2011
30
70,7
100
81
100,7
0
100,7
181
126
55
Totaal
50
516
279,5
40
885,5
313
572,5
Voor meer informatie wordt verwezen naar de statistische gegevens in het werkdocument.
Grafiek 3a: Uitgekeerde MFB, per jaar in de periode 2002-2011 in miljoen EUR
Grafiek 3b: Uitgekeerde MFB, per regio in de periode 2002-2011
Kandidaatlanden
Midden- en
Middellandse- Oost-Europa
Zeelanden 5%
6%
NOS 32%
Westelijke
Balkanlanden
58%
NL
16
NL